Ekonomi, arbete och politik

 

Förbättrade tillväxtutsikter ger starkare offentliga finanser

Permafrosten förefaller nu ha lämnat det finansiella systemet internationellt och i Sverige blir vårtecknen allt fler. Det finns skäl att vara mer optimistisk kring utvecklingen i svensk ekonomi. Läget på arbetsmarknaden är fortfarande bekymmersamt, även om det finns tecken som pekar i en mindre negativ riktning. De bättre tillväxtutsikterna innebär att de offentliga finanserna utvecklas starkare än i prognosen i budgetpropositionen för 2010. Balans och överskott ser nu ut att nås 2013/2014.

Det har gått ett tag sedan prognosen för det ekonomiska läget och de offentliga finanserna i budgetpropositionen för 2010 presenterades. Nya utfall och indikatorer har kommit sedan dess. Det är därför en bra tidpunkt för mig att nu redogöra litet djupare för hur jag ser på det ekonomiska läget och på de offentliga finanserna. På basis av den uppdatering av budgetpropositionens makroprognos som jag redovisade den 9 november, har Finansdepartementet nu också uppdaterat prognosen för de offentliga finanserna. Jag ska här utveckla min syn på svensk ekonomi på kort och på medellång sikt.

Makroprognosen i november pekar på en normalisering av tillväxten redan under 2010, dvs. att tillväxttakten börjar närma sig mer normala nivåer än de mycket svaga tillväxttal vi har sett det senaste året i finanskrisens spår. Efter det att vi presenterat prognosen har det kommit ny information - bland annat nationalräkenskaperna, KI:s barometer för hushållens och företagens framtidstro samt detaljhandelsindex - som indikerar att tillväxtprognosen borde skruvas upp ytterligare några snäpp. Denna information kommer att fångas upp i den fullständiga prognosöversyn Finansdepartementet kommer att göra efter årsskiftet och som jag avser redovisa i mitten av februari.

 

Högre intäkter och lägre utgifter ger starkare finansiellt sparande

Redan i budgetpropositionen kunde vi konstatera att den offentliga sektorns finanser är i bättre skick än vad vi tidigare hade befarat. Denna bild befästs ytterligare i den uppdaterade prognosen för de offentliga finanserna.

Antalet arbetade timmar revideras upp, både på grund av att de som har ett jobb arbetar mer och på grund av att sysselsättningsfallet och arbetslöshetsökningen blir mindre än i tidigare prognos. Det gör att lönesumman i ekonomin ökar. Eftersom vi trots de inkomstskattesänkningar som har gjorts har en relativt hög beskattning på arbete - 60-70 öre per krona - får den ökade lönesumman förhållandevis stora effekter på de offentliga finanserna, genom ökade intäkter från skatt på arbete. Även intäkterna från skatt på konsumtion ökar under de kommande åren jämfört med tidigare prognos.

Den mindre dystra prognosen för arbetsmarknaden får också effekter på de offentliga utgifterna, i form av lägre arbetsmarknadsrelaterade utgifter (bl.a. aktivitetsstöd och a-kassa). De sammantagna minskningarna i statens utgifter sedan budgetpropositionen uppgår till 10-15 miljarder för 2009 och 2010 och budgeteringsmarginalen ökar med drygt 5 miljarder kronor per år. Det ökar möjligheterna för att vi ska kunna ha en utveckling med starka offentliga finanser också framöver.

 Som en följd av de högre skatteintäkterna och de lägre utgifterna revideras nu den offentliga sektorns finansiella sparande upp med i cirka 17-18 miljarder kronor per år för 2009, 2010 och 2012 och med 10 miljarder kronor för 2011. Det ger följande finansiella sparande som andel av BNP för åren 2009-2012, med budgetpropositionens prognos i parentes:

Tabell 1. Finansiellt sparande (procent av BNP)

2009

2010

2011

2012

-1,7 (-2,2)

-2,8 (-3,4)

-1,7 (-2,1)

-0,5 (-1,1)

 

 

Lägre skuld än 2006 trots krisen

Ett annat tecken på att vi har starka offentliga finanser är den finansiella ställningen. År 2006 låg den konsoliderade bruttoskulden på 45,9 procent av BNP. Efter att ha gått ned till 38 procent 2008 började den öka som en naturlig följd av krisen. Den bedöms dock inte gå högre än 43,4 procent 2010, varefter den börjar sjunka igen. Det ser alltså ut som om vi, trots att vi har haft en historiskt stor kris, kommer att gå ur den här mandatperioden med en lägre offentlig skuld som andel av BNP än vi hade när vi gick in i den.

Tabell 2. Offentlig bruttoskuld (procent av BNP)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

45,9

40,5

38,0

42,2

43,4

43,3

42,6

 

 

Starkare bas för kommunerna

Finansieringen av kommunernas verksamhet vilar på deras skatteintäkter, som i huvudsak kommer från arbete. Den mindre dystra arbetsmarknadsprognosen med fler arbetade timmar betyder därför förbättrade förutsättningar för kommunernas verksamhet. De upprevideringar vi nu gör av kommunernas skatteintäkter med 5 respektive 9 miljarder kronor för 2011 och 2012 innebär att det finns förutsättningar för kommunerna klara sig igenom krisen med i princip samma sysselsättning i sektorn som före krisen. I botten ligger även de 17 miljarder kronor som staten har tillfört kommunerna för 2010 och som förhindrar uppsägningar.

 

Arbetsmarknaden fortsatt bekymmersam

Den stora utmaningen är alltjämt att vi har hög och stigande arbetslöshet i Sverige och i omvärlden på grund av krisen. Arbetslösheten ökar i Sverige i ungefär samma utsträckning och till ungefär samma nivå som i EU-området. Det är naturligtvis bekymmersamt och är en följd av att vi har gått igenom den värsta ekonomiska krisen på sjuttio år. Den ekonomiska politiken bör förbli expansiv en tid, men det sker samtidigt en tyngdpunktsförskjutning till att det blir allt viktigare att skapa förutsättningar för nya jobb i företagen. Det är en förskjutning som följer av att normaliseringen i konjunkturen gör att det blir mindre behov av stimulanser för att hålla uppe efterfrågan.

 

Varför har vi valt att förstärka krispolitiken stegvis?

Vi har valt en väg där vi mött krisen stegvis och under ordnade former med finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken har expanderats med sammantaget nästan 200 miljarder kronor sedan sommaren 2008, om man räknar både aktiva åtgärder och automatiska stabilisatorer. För att vi ska kunna stå stabilt behöver vi fortsätta med den expansiva inriktning som den ekonomiska politiken nu har i syfte att dämpa krisens effekter på arbetsmarknaden och att förhindra att arbetslösheten biter sig fast.

En ansvarsfull politiker måste alltid väga in riskerna för de offentliga finanserna. I våras hade vi på mindre än ett år fått ett intäktsbortfall för 2009 på 150 miljarder kronor. Det fanns dessutom en påtaglig risk för en fortsatt försvagning av de offentliga finanserna. I det läge vi befann oss med ett kraftigt och hastigt fall i de offentliga finanserna var det av avgörande vikt att vi inte tappade greppet. Det har varit det stora skälet till att vi har agerat försiktigt. Vi har steg för steg vidtagit åtgärder endast i den mån de offentliga finanserna har medgivit det.

Under sommaren kom det tydliga tecken på att de offentliga finanserna inte utvecklades så negativt som väntat. Förhållandena på de finansiella marknaderna stabiliserades. Däremot bedömdes sysselsättningen utvecklas något svagare 2010 jämfört med bedömningen i vårpropositionen. Den något svagare arbetsmarknaden i kombination med det bättre offentligfinansiella läget motiverade att vi i budgetpropositionen i höstas presenterade ytterligare stimulansåtgärder om cirka 32 miljarder kronor.

 

Sverige står starkt jämfört med många andra länder

Medan många andra länder står inför stora behov av budgetsanering som i sig riskerar att fördjupa krisen om de görs för tidigt kan Sverige i stället tillföra kommunsektorn och välfärdens kärna historiskt stora tillskott för att värna både kvalitet och sysselsättning. Det är ett utrymme som är möjligt tack vare en ansvarsfull politik som värnar de offentliga finanserna.

Det är en öppen fråga hur stora underskott som i realiteten kommer att tillåtas utan att ett land blir föremål för EU:s underskottsförfarande - det återstår att se hur länder som till exempel Danmark och Finland med sina underskott på 4-5 procent av BNP kommer att bedömas. Hur pass tillfälliga underskotten bedöms vara kommer antagligen att spela en betydande roll för bedömningen.

Sverige är ett av få länder tillsammans med bland andra Schweiz och Norge som går igenom krisen med bibehållen offentligfinansiell styrka. Sverige hör till de länder i EU och OECD med minst underskott 2010. Vi står även starkare jämfört med andra länder vad gäller den offentliga skulden - snittet i EU ligger för 2011 nära 84 procent, nästan dubbelt så högt som Sveriges skuldnivå (se tabell 2). Samtidigt hör vi till de länder som har haft den allra mest expansiva politiken enligt OECD. Det är möjligt tack vare det starka utgångsläget - vi hade för 2007 ett offentligfinansiellt sparande som låg nära 4 procent av BNP.

Vi ska vara tacksamma för att vi under de goda tiderna inte lyssnade till alla lockrop om att spendera överskotten på högre utgifter och kraftigt sänkta skatter. Det är det som gör att vi alltjämt står starka, trots att vi likt andra länder har upplevt ett kraftigt fall i de offentliga finanserna. Det spelar också in att en betydande del av stimulanserna är temporära. Det är en följd av att vi har starka automatiska stabilisatorer och en automatik i arbetsmarknadspolitiken genom jobbgarantierna, men också av att en hel del av åtgärderna medvetet har gjorts tillfälliga.

 

Vikten av ordning och reda i de offentliga finanserna

Har man inte ordning och reda i de offentliga finanserna, riskerar man oro hos hushåll och företag, högre räntor och lägre konsumtion och investeringar, huvudsakligen för att hushållen och företagen förväntar sig framtida skattehöjningar. Det håller tillbaka den ekonomiska utvecklingen.

Ett annat viktigt motiv till sunda offentliga finanser är att vi måste vara i ordning inför och ha beredskap att möta även nästa lågkonjunktur med en expansiv politik. Då måste vi ha sparat i ladorna, så att det även då finns ett utrymme för stimulanser som tillfälligt tillåts försvaga de offentliga finanserna. Det är av mycket stor vikt att vi redan nu planerar för detta och har en trovärdig plan för hur vi ska komma tillbaka till balans och överskott.

 

Viktigt att redan nu blicka framåt mot 2013 och 2014

För att kunna blicka framåt bör vi först se på var vi kommer ifrån och var vi befinner oss. I 2009 års vårproposition hade vi ett underskott på 3,8 procent av BNP för 2010. Då låg vi i riskzonen för att hamna i EU:s process mot för stora underskott. I den prognos vi nu har, ser vi ut att hamna på -2,8 procent av BNP, vilket är under treprocentsgränsen och gör att vi bör undgå underskottsförfarande.

Jag vill framhålla att finanspolitiken bör vara fortsatt expansiv en tid framöver. Gradvis bör dock expansiviteten minska. Min bedömning är att vi kan komma tillbaka till balans och överskott genom en normal årlig tillväxttakt på 2-3 procent, utan att behöva genomföra någon budgetsanering med utgiftsminskningar och skattehöjningar. För de tre kommande åren har vi enligt nuvarande prognos just en sådan tillväxttakt på mellan 2 och 3,4 procent.

Ser man på de offentliga finanserna ur ett något längre perspektiv och försöker göra en grov uppskattning även för 2013 och 2014, blir det naturligt mot bakgrund av normaliseringen i konjunkturen att ambitionen för finanspolitiken är att vi kan säkra balans och överskott i de offentliga finanserna till 2013/2014. Våra grova prognoser visar på ett finansiellt sparande på 0,4 procent av BNP för 2013 och 1,1 för 2014. Lägger vi till dessa år till de redan redovisade ser man en tydlig och rak bana tillbaka till balans och överskott.

Tabell 3. Finansiellt sparande (procent av BNP)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

-1,7

-2,8

-1,7

-0,5

0,4

1,1

Kommentar: Beräkningen för 2013-2014 är en överslagsberäkning och baseras ej på fullständig prognos.

Mot bakgrund av denna prognos är min bedömning att vi både kan och bör vara tillbaka till balans och överskott 2013/2014. Det är under förutsättning att de prognoser vi nu har för den makroekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna är riktiga. Skulle tillväxten bli svagare kan det bli aktuellt att låta stimulanserna ligga kvar något längre. Motsatt förhållande gäller också.

 

När når vi 1 procents överskott igen?

En indikation på att de offentliga finanserna ligger i linje med överskottsmålet är att det finansiella sparandet ligger på eller nära 1 procent av BNP samtidigt som resursutnyttjandet mätt med BNP-gapet ligger nära noll. Detta förhållande är så gott som uppfyllt i vår prognos för år 2014. Förutsatt att de temporära stabiliseringspolitiska åtgärderna avvecklas enligt plan betyder detta att överskottsmålet bedöms nås utan att några särskilda åtgärder behöver vidtas. Samtidigt är det viktigt att understryka att bedömningarna för 2013 och 2014 är mycket osäkra. Det är svårt att göra prognoser med god precision så långt fram i tiden. Prognosen över det finansiella sparandet för dessa år ska därför mer ses som mittpunkten i ett prognostiserat intervall för det finansiella sparandet på någon halv procentenhet upp och ned. Det intressanta är inte den exakta nivån på det finansiella sparandet dessa år utan hur anpassningen av det finansiella sparandet bedöms i förhållande till utvecklingen av resursutnyttjandet (se tabell 4).

Tabell 4. Finansiellt sparande (procent av BNP) och BNP-gap (procent av potentiell BNP)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Finansiellt sparande

-1,7

-2,8

-1,7

-0,5

0,4

1,1

BNP-gap

-6,1

-4,8

-3,1

-1,6

-0,7

-0,3

Kommentar: Beräkningen för 2013-2014 är en överslagsberäkning och baseras ej på fullständig prognos.

Om utvecklingen av det finansiella sparandet skulle bli svagare än väntat, får vi överväga särskilda åtgärder för att värna budgeten. Om den svagare utvecklingen beror på en konjunkturell svagare utveckling än vad vi nu ser framför oss blir åtgärden att låta återgången till balans och överskott ta något längre tid. Om däremot den svagare utvecklingen beror på en strukturell försvagning blir utmaningen större och då aktualiseras åtgärder som säkrar hållbara offentliga finanser.

Skulle utvecklingen i stället bli starkare skapas ett utrymme för strukturella reformer för jobb och tillväxt. Om en mer positiv utveckling än väntat i stället förklaras av en relativt sett bättre konjunkturutveckling bör vi dock vara extra noga med att spara i ladorna. Det säkerställer att vi kan gå in i nästa lågkonjunktur med en god offentligfinansiell ställning.

Slutsatsen man kan dra av prognosen är att vi rör oss tillbaka mot balans och överskott utan att behöva göra betydande skattehöjningar eller utgiftsminskningar. Skulle utvecklingen bli annorlunda är regeringen inte främmande för att agera för att understödja återgången till balans och överskott i syfte att säkra ordning och reda i de offentliga finanserna. Det är en grundförutsättning för en god makroekonomisk utveckling som banar väg för tillväxt och jobb.

En försiktig finanspolitik är ansvarsfull

Detta är det första inlägget på min blogg. Tanken är att använda detta forum för att ge en sammanhängande argumentation för de olika överväganden och beslut som bidrar till att forma den ekonomiska politiken. Jag kommer inte skriva kommentarer i den vanliga bloggformen eller med den normala bloggfrekvensen, utan det kommer att handla om längre sammanhängande kommentarer till ekonomisk politik som publiceras några gånger om året.

Många kommer säkert att hävda att mina inlägg är på tok för långa för bloggformatet. Det stämmer säkert. Men jag hoppas att bloggen trots det blir intressant, vilket möjligtvis kan kompensera för längden.

Finanspolitiska rådet presenterade sin andra rapport nyss och jag tänkte i göra några reflektioner (resonemangen i denna kommentar låg också till grund för mitt anförande vid Finansutskottets hearing den 19 maj med anledning av Finanspolitiska rådets rapport).

Finanspolitiska rådets rapport ger ett viktigt underlag för att fördjupa diskussionen kring finanspolitiken. Det var grundskälet till att regeringen instiftade rådet. Högre grad av öppenhet och mer av utvärdering ger på längre sikt en bättre finanspolitik.

Rådets roll och logiken bakom instiftandet var att förstärka ramverket kring finanspolitiken genom ökad öppenhet. Det har funnits en tendens bland industriländerna att den offentliga skuldsättningen trendmässigt ökat. En bidragande orsak till detta kan vara att politiker kan bli för kortsiktiga och kan ha en tendens att underskatta kostnaderna för olika reformprogram. Tendensen till kortsiktighet bland politiker kan delvis motverkas av ett finanspolitiskt råd som bidrar till en ökad öppenhet och tydlighet kring finanspolitiken. Därigenom förbättras förutsättningarna för det demokratiska samtalet, avvägningar och dess följder blir tydligare liksom behovet av prioriteringar. En ökad öppenhet och tydlighet kan potentiellt öka trovärdigheten för att politiken syftar till att uppnå målen om ökad sysselsättning och högre tillväxt utan att den långsiktiga uthålligheten i finanspolitiken åsidosätts.

I det perspektivet kan man möjligtvis ställa frågan hur det kommer sig att det nu är det finanspolitiska rådet som föreslår en mer expansiv finans politik och fäster en lägre vikt vid riskerna för att de offentliga finanserna ska försvagas på ett mer allvarligt sätt än regeringen och Finansdepartementet gör.

Jag har, naturligt nog, reflekterat en del kring denna fråga den senaste tiden. Det är en komplex fråga som inte nödvändigtvis har ett entydigt svar.

Till att börja med kan man konstatera att samma tendens föreligger när det gäller relationen mellan beslutsfattare och utvärderare inom penningpolitiken. Det är vanligt att de som gör akademiska utvärderingar av penningpolitiken baserade på modeller tenderar att finna att beslutsfattarna är försiktiga och att beslutsfattare har en tendens att agera med lite mindre omfattande åtgärder än vad prognoser eller enkla regler för sambandet mellan å ena sidan inflationsbedömningar och förändringar av styrräntan ger vid handen. Jag tror att det beror på flera faktorer.

För det första är man som politiker och beslutsfattare väldigt präglad av den stora osäkerhet som råder vid beslutstillfället, i det här fallet alldeles särskilt kring offentliga finanser. Akademiska ekonomer tenderar att uppfatta prognoser och bedömningar som givna och sedan föreslå åtgärder på basis av att man kan vara relativ säker på att dessa bedömningar och beräkningar kommer att stå fast. Som beslutsfattare lever man med att prognoser är mycket osäkra och ständigt revideras.

I dagsläget är det tydligt att detta gäller för de offentliga finanserna. Det senaste året har prognoserna och beräkningarna för de offentliga skatteintäkterna reviderats ner med mellan 50 och 90 miljarder kronor vid varje ny bedömning. Det skapar en genuin osäkerhet.

För det andra är det ekonomiska läget idag mer exceptionellt än vad vi kanske någonsin har upplevt tidigare, och därigenom är vi i en sits där det är svårt att bedöma vad vi kan behöva göra runt hörnet. Framför allt gäller detta med kopplingar till längden på krisen men också de risker som finns kvarstående i det finansiella systemet.

För det tredje har det svenska politiska systemet en väldigt stark känsla av att det är mycket kostsamt att genomgå saneringar av offentliga finanser. De betydande förändringar av utgifter och skatter som vi tvingades göra under 90-talet har medfört att det finns en stark önskan att vi ska klara långsiktig uthållighet så att medborgarna kan känna en trygghet med att det grundläggande välfärdsåtagandet inte uppfattas som konjunkturberoende. Det gäller att vårda det förtroende som byggts upp under senare år.

Det är samtidigt viktigt att understryka att det råder en relativt stor samsyn kring huvudinriktningen av finanspolitiken. Rådet synpunkter och kommentarer måste, som påpekas i rapporten, ses som synpunkter på marginalen och skillnader när det gäller avvägningar.

Jag kommer i denna kommentar lyfta fram några punkter där jag delar rådets uppfattning. Därefter kommer jag argumentera för att osäkerheten kring hur de offentliga finanserna kommer utvecklas de närmaste åren utgör ett argument för en fortsatt försiktig finanspolitik. Avslutningsvis kommer några av de synpunkter rådet haft kring a-kassa, arbetsmarknadspolitik och skatter att diskuteras.

Utgångspunkter för att möta nedgången med finanspolitiken

En central uppgift för finanspolitiken när det gäller att mildra nedgången i ekonomin är att stimulera den allmänna efterfrågan i ekonomin. Finanspolitiska rådet konstaterar att regeringen redan under hösten presenterade en expansiv budget. I Sverige har vi dessutom betydande automatiska stabilisatorer. När tillväxten dämpas minskar skattebetalningarna från hushåll och företag utan att några aktiva beslut fattas och samtidigt innebär regelverket för många offentliga utgifter att förstärkningar av köpkraften kommer automatiskt. Därav begreppet automatiska stabilisatorer.

Skatte- och utgiftssystem, framför allt skattesystem, som är konstruerade så att vi får en försvagning av de offentliga finanserna när konjunkturen dämpas bidrar till att genomslaget från den internationella krisen motverkas.

Olika jämförelser, oavsett om det är OECD, Finanspolitiska rådet eller Finansdepartementet som svarar för beräkningarna, av hur stora dessa automatiska stabilisatorer är i olika länder tycks genomgående ge vid handen att de offentliga finanserna i Sverige är mer konjunkturkänsliga än i andra länder. Detta kan t.ex. illustreras med bilden nedan.


Storlek på finanspolitiska åtgärdspaket och automatiska stabilisatorer 2008–2010, Källa: OECD

Storlek på finanspolitiska åtgärdspaket och automatiska stabilisatorer 2008–2010, Källa: OECD


För att dämpa genomslaget av den internationella nedgången är det också viktigt att vidta aktiva åtgärder som förstärker efterfrågan i ekonomin.

Regeringen har valt att vidta en lång rad olika åtgärder. I budgetpropositionen handlade det bl.a. om sänkta inkomstskatter genom ett förstärkt jobbavdrag, höjd brytpunkt för statlig inkomstskatt, sänkta arbetsgivaravgifter och ökade satsningar på infrastruktur och forskning.

I vårpropositionen var den kanske främsta åtgärden för att förstärka efterfrågan de ytterligare resurser som tillfördes kommunsektorn. Finansdepartementet gör alltjämt bedömningen att resursförstärkningen till kommunsektorn som genomfördes för att motverka uppsägningar förmodligen är den mest effektiva åtgärden när det gäller att stabilisera efterfrågeläget.

Sammantaget har de aktiva insatserna uppgått till 45 miljarder kronor för 2009 och till 60 miljarder kronor för 2010.

Vid sidan om att dämpa nedgången i efterfrågan är det också viktigt att genom aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhindra att arbetslösheten biter sig fast.

Det kan vara viktigt att understryka att det är svårt att bedöma hur trögrörlig nedåt, eller om man så vill persistent, arbetslösheten är i Sverige idag. Det har skett betydande strukturförändringar de senaste decennierna som borde bidra till att minska risken för att arbetslösheten biter sig fast.

Vi har betydligt lägre marginalskatter och tröskeleffekter i dag än för 10–15 år sedan. Kombinationen av den kompensation för egenavgifter som den förra regeringen genomförde och jobbavdraget har medfört en påtalig sänkning av marginalskatterna. Den genomsnittliga marginalskatten var ca 45 procent i mitten av 1990-talet och har idag minskat till ca 35 procent i genomsnitt.

Vi har idag en bättre ordning på förtidspension och sjukförsäkring som gör att risken för att människor går från kortsiktig arbetslöshet till långtidsfrånvaro eller permanent utanförskap har minskat. Under 1980- och 1990-talen var det vanligt att arbetslösa gick från a-kassa till åtgärder och därigenom kvalificerade sig för en ny period av a-kassa för att slutligen lämna arbetsmarknaden via långtidssjukskrivning eller förtidspension. Risken att kortvarig arbetslöshet skall förbytas i permanent utanförskap har minskat.

De åtgärder som låg i budgeten har ytterligare förstärkt denna tendens och bidrar till att minska risken för att arbetslösheten biter sig fast.

När det gäller aktiva åtgärder för att motverka att arbetslösheten biter sig fast är sannolikt satsningar på utbildning och aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder effektiva. Regeringen har också gjort betydande satsningar på yrkesutbildning, inte minst inom ramen för lärlingssystem, kvalificerad yrkesutbildning och utbyggnaden av yrkesvux. Risken för att permanent ställas utanför arbetsmarknaden är betydligt större för en person som har låg utbildning eller bristande yrkeskompetens. Möjligheten för den som sägs upp att komplettera sin kompetens bidrar till att minska risken för långvarig arbetslöshet.

Därtill har vi lagt betydande resurser på att förstärka arbetsmarknadspolitiken. De garantier som den här regeringen infört – Jobb och utvecklingsgarantin och Jobbgarantin för unga – gör att de automatiska stabilisatorerna förstärks, eftersom resurserna till arbetsmarknadspolitiken säkras enligt regelsystemet. Det var också ett av skälen till att regeringen valde att införa systemet med garantier. De aktiva insatserna – stöd för att söka arbete, åtgärder för att aktivera de som blir arbetslösa, direkta anställningsstöd eller skattelättnader för att anställa arbetslösa och arbetsmarknadsutbildningar – ökar nu mycket kraftigt. Andelen av arbetskraften som deltar i aktiva åtgärder kommer att öka från ca 2 procent till ca 5 procent. Det är en kraftig utbyggnad.

Om dessa utgångspunkter för finanspolitiken och för möjligheterna att möta den internationella nedgången råder det inte någon delad syn mellan Finanspolitiska rådet och Finansdepartementet. Låt mig då övergå till att diskutera några punkter där rådet framfört kritik mot regeringen och där våra bedömningar skiljer sig åt. Det handlar naturligtvis om bedömningar på marginalen, men det är ändå rätt betydande skillnader.

Stor osäkerhet om utvecklingen av de offentliga finanserna

Min uppfattning är att vi har en mycket betydande osäkerhet om utveckling i de offentliga finanserna.I Finansdepartementets revideringar av prognoserna handlar det om mycket stora belopp. Jämfört med prognosen som presenterades i höstens budgetpropositionen (BP09) hade den offentliga sektorns skatteintäkter försvagats med över 90 miljarder kronor för 2010 i den bedömning som presenterades i sysselsättningspropositionen i januari. I prognosen i den ekonomiska vårpropositionen (VÅP09) handlar det om ytterligare en försvagning av skatteintäkterna på 85 miljarder kronor för 2010. Den samlade prognosrevideringen av de beräknade skatteintäkterna mellan den vårproposition som presenterades i april och den som presenterades förra året uppgår till 225 miljarder kronor för 2010.

Osäkerheten i prognosverksamheten är stor för närvarande. Redan i höstas stod det klart att intäkterna från kapital- och reavinstskatterna skulle minska kraftigt. Det samma gällde också bolagsskatten. I takt med att arbetsmarknadsprognosen blivit mörkare har också intäkterna från arbetsgivaravgifter och inkomstskatter reviderats ner kraftigt. I den senaste bedömningen, som redovisas i vårpropositionen, tillkommer också en nedgång av konsumtionsskatteintäkterna som bl.a. sammanhänger med att prisstegringstakten blir lägre än väntat och att hushållens konsumtion dämpas.

Det är en stor nedrevidering av skatteintäkterna som genomförts, vilket också framgår av den bifogade tabellen. Det vore oförsiktigt att nu dra slutsatsen att risken för ytterligare nedrevideringar är negligerbar. Det kan vara så att vi i nästa prognosrevidering ånyo har väsentligt lägre skatteintäkter än vad vi tidigare räknat med. I samband med budgetpropositionen gör vi en grundlig bedömning av de offentliga finanserna. Det är då vi ska dra slutsatser om vad som ryms under utgiftstaket och hur olika behov ska vägas av mot varandra. Att idag dra slutsatser kring detta idag tycker jag är oförsiktigt.

Revideringar av skatteintäkterna

Revideringar av skatteintäkterna

Detta är ett viktigt skäl till att jag inte delar Finanspolitiska rådet förslag om ytterligare stimulanser borde genomföras omgående. Rådet föreslår finanspolitiska stimulanser på 15 miljarder kronor för 2009 och 30 miljarder kronor för 2010. Sker det en ytterligare kraftig försämring av de offentliga finanserna skulle en sådan strategi öka risken för att den långsiktiga uthålligheten i de offentliga finanserna kommer att ifrågasättas.

En viktig frågeställning när utrymmet för åtgärder diskuteras är hur väl de offentliga finanserna mår långsiktigt. Vanligtvis sker diskussionen utifrån det strukturella sparandet i den offentliga sektorn. Det strukturellt sparande är ett mått som avser att fånga hur de offentliga finanserna ser ut justerat för den tillfälliga försvagning den ekonomiska nedgången ger. Det strukturella sparandet i den offentliga sektorn blir därmed också ett mått på hur stort behovet av att justera finanspolitiken är framöver för att säkra långsiktig hållbarhet.

Har vi ett strukturellt överskott som motsvarar 1 procent av BNP är en konjunkturell försvagning inte så allvarlig eftersom det skulle betyda att när lågkonjunkturen passerat så kommer vi återfå balans i de offentliga finanserna utan att några särskilda skattehöjningar eller utgiftsminskningar genomförs.

Vår bedömning från Finansdepartementets är att vi har relativt starka offentliga finanser strukturellt. Som framgår av den bifogade tabellen räknar Finansdepartementet med att det strukturella sparandet ligger över eller kring 1 procent av BNP de närmaste åren.

Olika metoder kan ge olika bedömningar av strukturellt sparande,Procent av BNP

Olika metoder kan ge olika bedömningar av strukturellt sparande,Procent av BNP

Men det är viktigt att understryka hur komplicerat det är att bedöma det strukturella sparandet. Detta kan illustreras med att EU-kommissionen gör bedömningen att Sverige har ett strukturellt underskott som motsvarar cirka 2 procent av BNP för 2010.

Eftersom överskottsmålet innebär att Sverige i genomsnitt över konjunkturcykeln ska ha ett sparandeöverskott som motsvarar 1 procent av BNP kan man hävda att EU-kommissionens bedömning implicerar att det kan komma att krävas en relativt kraftig finanspolitisk åtstramning de kommande åren för att säkra långsiktig uthållighet.

Vad är problemet med bedömningarna av de strukturella sparandet? Det råder stor osäkerhet om hur mycket produktionskapacitet som varaktigt slagits ut av den internationella nedgången. Huvuddelen av nedgången är sannolikt temporär och produktionen kommer då stiga när efterfrågan återkommer, men det kan vara så att delar av kapitalstocken blivit föråldrad. Vi kan idag inte heller svara på hur mycket av arbetslösheten som kommer att bita sig fast. Om produktionsförmågan varaktigt försämrats minskar också de framtida skatteintäkterna vilket långsiktig försämrar de långsiktiga offentliga utgifterna. Det är, tycker jag, ett väldigt starkt skäl till att ta de goda siffror som vi har i strukturellt sparande med stor försiktighet och ha en beredskap för att det kan komma besvärliga överraskningar.

Finanspolitiska rådet baserar sin bedömning om att det är möjligt att genomföra åtgärder som motsvarar 30 miljarder kronor 2010 med att det endast skulle försvaga det strukturella sparandet ned till 0 procent av BNP. Är bedömningen av det finansiella sparandet alltför optimistisk föreligger dock inte det utrymmet. Är EU-kommissionens bedömning riktig skulle rådets förslag innebära att det föreligger ett kraftigt åtstramningsbehov framgent.

Min uppfattning är att vi bör säkra att vi har ett manöverutrymme som inte framtvingar en diskussion om stora och mer dramatiskt åtstramningar i finanspolitiken de närmaste åren. Sverige befinner sig ännu i ett något annat läge än en del av våra grannländer, där de stora finanspolitiska stimulanspaketen och framför allt misslyckade åtgärder inom banksektorn har tenderat att göra att man redan nu får diskussioner om behov av skattehöjningar och åtstramningar.

Den diskussionen har inte vi i Sverige och vi har den inte därför att vi har varit försiktiga, och vi ska fortsatt vara försiktiga för att slippa den.

Man ska inte heller underskatta riskerna för att vi får fortsatta bekymmer i banksektorn. Vi har bland de största obalanserna i ett globalt perspektiv i vår närhet. Obalanserna i de baltiska länderna – inflationen, löneökningstakten, underskotten i bytesbalansen, kreditexpansionen och ökningen av olika tillgångspriser – har varit av exceptionell natur. Svenska banker är tungt exponerade mot Baltikum. Man kan se situationer där det kommer att finnas ett behov för det offentliga att göra insatser, och det måste vi kunna göra utan att för den skull skapa en långsiktig osäkerhet om vad vi har för uthållighet i de offentliga finanserna.

Man kan vända på de olika argumenten fram och tillbaka. Finanspolitiska rådet har poängterat att vi har relativt hög grad av demografisk uthållighet i Sverige jämförelse med andra länder. Det är också mitt perspektiv när jag talar med mina europeiska kolleger i Ekofin-rådet. Sverige har, tack vare överskottsmålet och en ansvarsfull ekonomisk politik under lång tid, uthålliga offentliga finanser. Problemet är huvuddelen av de andra industriländerna inte har det. Det kan inte för mig vara ett argument att vi bör försätta oss i deras besvärliga situation. I länder med offentliga finanser som inte är uthålliga kommer det att bli nödvändigt att höja skatterna eller att göra mycket tuffa prioriteringar mellan olika offentliga utgifter framöver.

Det bör vara ett argument för att vi fortsätter att vårda vår långsiktiga uthållighet så att vi även vid nästa lågkonjunktur kan låta automatiska stabilisatorer verka. Vi vet inte vad som väntar runt hörnet, och vi ska inte försätta oss i sitsen att vi står utan resurser att möta detta.

Finanspolitiska rådet rekommenderar att regeringen eftersträvar en blocköverskridande överenskommelse som gör det möjligt att bryta utgiftstaket. Om utgiftstaket kan man naturligtvis föra olika resonemang.. Enligt min uppfattning är rådets resonemang kring utgiftstaket oförsiktigt när rådet menar att det inte är förknippat med några kostnader att överge utgiftstaket.

Innan jag blev finansminister var min uppfattning att överskottsmålet var kärnan i det finanspolitiska ramverket eftersom det är sparandet i den offentliga sektorn som avgör den långsiktig skuldutveckling. Som finansminister är det min bestämda övertygelse att just utgiftstaket och just den svenska konstruktionen – att det är nominellt, att det är satt flera år i förväg, att det är det som biter i förhandlingar – är det som blir styrande i finanspolitiken. Jag skulle säga att utgiftstaket är själva grundbulten i det ramverk som har gjort att vi har skapat ordning och reda i offentliga finanser i Sverige.

Min uppfattning är att rådet underskattar kostnaden som är förknippad med att skapa osäkerhet kring det finanspolitiska ramverket. Vi bör vara försiktiga innan man börjar skruva på själva grundbulten i ramverket.

Rådets förslag till finanspolitiska stimulanser

Finanspolitiska rådet presenterar en rad förslag på tillfälliga finanspolitiska stimulanser. Det handlar bl.a. om temporärt höjda statsbidrag till kommunerna, tillfälligt höjd ersättning i a-kassan, temporära skattelättnader för låginkomsttagare och pensionärer och tillfälliga bostadssubventioner för att rusta upp det kommunala bostadsbeståndet.

Jag är tveksam till om dessa åtgärder, om de genomfördes, verkligen skulle förbli tillfälliga. Min bedömning är att många av dessa tillfälliga åtgärder skulle, inte minst under den förestående valrörelsen, bli permanenta. Risken är, utifrån erfarenheter från Sverige och andra länder, att tillfälliga stimulanser blir permanenta. Då har vi en permanent försvagning av offentliga finanser på våra händer.

Jag tror därför på argumenten för att koncentrera de tillfälliga insatserna på satsningar på arbetsmarknadspolitik och kommuner. Jag är rätt övertygad om att man på dessa områden faktiskt kan göra satsningarna temporärt. Vi har varit relativt framgångsrika med att skala ned arbetsmarknadspolitik i goda tider. Eftersom kommunernas statsbidrag fastställs i krontal som inte räknas upp med inflationen finns det automatiska mekanismer som gör höjningar tillfälliga.

Finansdepartementet har gjort relativt noggranna kalkyler för att försöka bedöma vilka åtgärder som är effektiva. Dessa beräkningar redovisas i det bifogade diagrammet.

Där framstår de temporära statsbidrag till kommunerna som regeringen föreslog i vårpropositionen som den mest kostnadseffektiva åtgärden. Det är väsentligt större effekt på sysselsättning per satsad krona på det än till exempel höjda studiemedel och pensionstillägg eller den allra minst effektiva åtgärden, att satsa brett på upprustning av hyreshus.

Kostnad per jobb netto för olika åtgärder, mnkr, (t) = temporär, (p) = permanent

Kostnad per jobb netto för olika åtgärder, mnkr, (t) = temporär, (p) = permanent

Diagrammet kan sägas ge en beskrivning av prislistan på den meny av åtgärder för att stimulera ekonomin som är möjliga. Flera av de åtgärder rådet föreslår är således mindre effektiva än de extra resurser till kommunsektorn som regeringen föreslagit.

Rådets synpunkter kring arbetsmarknadspolitik

När det gäller arbetsmarknadspolitiken vill jag börja med konstatera att här har vi relativt stor samsyn mellan Finanspolitiska rådet och Finansdepartementet. Det vi säger i vårpropositionen är att vi har för avsikt att behålla den grundläggande garantistrukturen med jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för unga. Garantistrukturen medför att det sker en prioritering så att resursinsatserna ökar när tiden utanför den ordinarie arbetsmarknaden förlängs. Vid kort arbetslöshetstid är det rimligt att den enskilde själv söker ett arbete. Om arbetslösheten fortsätter är det rimligt att arbetsförmedlingen ger ett ökat stöd i arbetet med att hitta ett nytt arbete. Om arbetslösheten blir än mer utdragen kanske det inte räcker med stöd att söka arbete och då kan ett anställningsstöd eller en kompletterande utbildning bli aktuell.

Garantistrukturen ger en prioritering av åtgärderna till de arbetslösa som har störst behov. Samtidigt har den kraftiga försämringen på arbetsmarknaden förändrat problembilden. Nu handlar det inte bara om att underlätta vägen tillbaka från långtidsarbetslöshet, utan också om att förhindra att korttidsarbetslösa fastnar utanför arbetsmarknaden och blir långtidsarbetslösa.

En central frågeställning som vi prövar inför den kommande budgetpropositionen, vilket tydligt framhölls i vårpropositionen, är att hur tyngdpunkten i arbetsmarknadspolitiken ska förskjutas till åtgärder som syftar till att förhindra att människor fastnar i långtidsarbetslöshet. Det kan naturligtvis handla om såväl sökinsatser som ytterligare åtgärder för att aktivera människor eller arbetsmarknadspolitisk utbildning.

Man ska dock komma ihåg att vi måste väga arbetsmarknadspolitiska utbildningsprogram mot andra utbildningsinsatser, t.ex. yrkesvuxprogram. Där har vår slutsats varit att vi hittills valt att prioritera yrkesvuxprogrammen. Ska man se en gränslinje mellan de olika åtgärderna skulle man kunna tänka sig att arbetsmarknadspolitiken mer ska inriktas på utbildningar som är kortare, riktade till det lokala näringslivet som kompletterar befintlig yrkeskompetensen, medan mer varaktiga och längre utbildningsinsatser bör göras inom till exempel yrkesvux eller det reguljära utbildningssystemet. Men det är en fråga som vi för närvarande prövar och där vi ska återkomma i höstens budgetproposition.

När det gäller arbetslöshetsförsäkringen delar jag inte rådets bedömning. Rådet förordar en blocköverskridande överenskommelse om en statlig obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Rådet föreslår också att taket för ersättningen höjs, att ersättningsperioden med 80 procent förlängs och att ersättningen framöver ska variera med konjunkturen.

Min bedömning är att förslaget är orealistisk. En statlig obligatorisk a-kassa skulle undergräva den nuvarande lönebildningsmodellen och det är otänkbart att socialdemokraterna skulle stödja ett sådant förslag.

Enligt min uppfattning är att det också finns betydande risker förknippade med rådets förslag. Det första man måste konstatera är att det är en relativt kostsam reform. I budgettermer handlar det om 7-8 miljarder kronor och höjningen av a-kassan blir därmed en av de mer betydande satsningar som rådet föreslår. Jag är övertygad om, att om man hade de här pengarna, vore det bättre att lägga dem på kommunsektorn eller aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder än på att genomföra en allmän höjning av a-kassan.

Jag är också av uppfattningen att det är bättre att vi har det konjunkturberoende inslaget i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna än i a-kassan. Det går att variera de aktiva insatserna med konjunkturen och det är mer effektivt än att variera ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen.

Därtill att höja och förlänga ersättningsnivån: Enligt vedertagna bedömningar baserad på vår egen erfarenhet och forskning leder högre ersättningstak och en längre period med hög ersättning till en förlängning av arbetslöshetsperioderna, till att utströmningen från arbetslöshet minskar och till att arbetslösheten i genomsnitt blir högre. Man kan, som rådet, argumentera för att det inte sker nu om höjningen sker temporärt under en period då de lediga platserna är få. Min bedömning är att det är väldigt svårt att övertyga någon som är arbetslös om att nu är det så god konjunktur att vi kan låta a-kassan sjunka. Det kommer att vara lätt att motivera att ersättningen höjs och mycket svårt att motivera sänkningar. I praktiken höjer rådets förslag den genomsnittliga ersättningsnivån.

Jag delar inte heller bedömningen att en statlig försäkring skulle kunna fungera riktigt väl med det lönebildningssystem vi har i Sverige. Om man har uppfattningen att det är prioriterat att få ned den fackliga anslutningsgraden kan en sådan modell te sig logisk. Jag tror dock att breda fackliga organisationer med stort ansvarstagande är en bättre modell. När vi ser hur Sverige har hanterat den här nedgången jämfört med en del av våra europeiska grannländer är det i alla fall min bedömning att de svenska fackliga organisationerna har jobbat närmare med sina motparter och på ett bättre sätt försökt hantera konjunkturnedgången samtidigt som man försökt säkra de anställdas behov och rättigheter än man kanske gjort i en del andra länder.

Man kan naturligtvis diskutera en obligatorisk a-kassa, men det tycker jag att man ska göra utifrån utgångspunkten att vi vill bredda medlemskapet i arbetslöshetsförsäkringen så att fler kan komma med, men utan att för den skull undergräva grunderna för lönebildningen. Till det kommer att om man gör som obligatorieutredningen föreslog och inför en avgift för alla som går in på arbetsmarknaden får man en tröskeleffekt som med stor sannolikhet leder till högre långsiktig arbetslöshet.

Jag tror att den bedömning som rådet gjorde förra året – att en ersättningsnivå som ger drivkrafter att söka arbete aktivt och gradvis sjunkande över tiden och som också har en typ av bortre parentes i jobb- och utvecklingsgarantin – är den rimligaste utformningen av a-kassan och bidrar till, inte minst om vi blickar framåt, att förhindra att arbetslösheten biter sig fast.

Slutsatser för finanspolitiken

För att summera bilden av finanspolitiken: Vi har det kanske mest osäkra ekonomiska läge vi upplevt på några decennier. Det kan inte uteslutas att svensk ekonomi drabbas av ytterligare internationell oro och krisförlopp. Det finns inga skäl att utgå ifrån att återhämtningen i världsekonomin blir oproblematisk.

Det råder en mycket stor osäkerhet om offentliga finanser. Alla de ekonomer som försökt argumentera för att Sverige nu har kommit ur tidsperioden då konjunkturnedgångar gett oväntade och kraftiga försvagningar av offentliga finanser har haft fel. Vi har åter fått uppleva att vi inte riktigt har bra modeller för att förstå hållbarheten i offentliga finanser, och det sker mycket kraftigare försvagningar än vad vi räknat med.

Vi har stor osäkerhet om vår långsiktiga produktionskapacitet, och det blir avgörande hur manöverutrymmet för finanspolitiken ser ut de kommande åren. Jag tror inte att vi ska försätta oss i sitsen där kraftiga i åtgärder är nödvändiga för att återkomma till strukturellt överskott i framöver.

Sammantaget: Min slutsats, naturligtvis mer som politiker än som ekonom, är att det är enklare att stimulera ekonomin än att ta tillbaka stimulanserna. Kostnaderna för finanspolitisk omstrukturering, särskilt när det handlar om att skära ned i välfärdens kärna eller höja skatterna för låg- och medelinkomsttagare, är både i politiskt och i samhällsekonomiskt perspektiv väldigt stora.